Административное обследование как инструмент в области государственного земельного надзора

В текущем году в арсенале инспекторов по использованию и охране земель помимо плановых и внеплановых проверок в рамках государственного земельного надзора появился новый инструмент выявления и  обнаружения нарушений земельного законодательства  Российской Федерации – административное обследование.

Теперь в соответствии с требованиями ст. 71 Земельного кодекса Российской Федерации  должностные лица органов государственного земельного надзора, уполномоченные на осуществление  государственного земельного надзора, имеют право на осуществление административного обследования объектов земельных отношений и оформление его результатов соответствующим актом. По сути, административное обследование является составной частью  государственного земельного надзора.

Административное обследование проводится в рамках систематического наблюдения за исполнением требований земельного законодательства и отличается от плановых и внеплановых проверок тем, что не требует соблюдения специальных процедур назначения. Законом также не предусмотрены специальные основания для проведения обследования. Государ­ственный инспектор может начать обсле­дование, не извещая правообладателя.

Главной особенностью администра­тивного обследования является то, что дан­ный вид надзорных мероприятий осущест­вляется государственными инспекторами без взаимодействия с правообладателями объектов земельных отношений и доступа указанных должностных лиц на обследуе­мые объекты земельных отношений.

Административное обследование фактически является сбором и анализом информации, сведений из официальных информационных источников. Должност­ные лица вправе только запрашивать у уполномоченных органов и организаций, являющихся операторами государственных и муниципальных информационных систем, необходимые для обследования сведения и документы, что соответствует современным возможностям, позволяя собрать практически всю информацию о земельном участке удаленно.

Предоставление указанных сведений является теперь обязанностью органов, получивших запрос от госземинспектора, при наличии запрашиваемых сведений.

При этом административное обсле­дование может быть осуществлено в отно­шении земельных участков, принадлежа­щих как гражданам, так и юридическим лицам и индивидуальным предпринима­телям. Согласование в органах прокура­туры административного обследования, организуемого в отношении земельного участка юридического лица или индивидуального пред­принимателя, не требуется. Это еще одна отличительная черта административного обследования.

Важно отметить, что непо­средственное обследование земельного участка на мест­ности государственными инспекторами не проводится и не происходит вмешательство в хозяй­ственную деятельность проверяемого лица. Единственным действием иссле­дования земельного участка при адми­нистративном обследовании является визуальный осмотр земельного участка с внешней стороны, не проникая на его тер­риторию, не пересекая его границ, уста­новленного ограждения.

Согласно ч. 4 ст. 71 ЗК РФ полномо­чия по утверждению порядка проведения административного обследования земель­ных отношений и формы акта предостав­лены Правительству РФ, в связи с чем были утверждены Правила проведения адми­нистративного обследования объектов земельных отношений (постановление от 18.03.2015 №251 «Об утверждении Правил проведения административного обследо­вания объектов земельных отношений»).

Вследствие того, что административ­ное обследование стало частью госу­дарственного земельного надзора, его результаты должны учитываться при составлении ежегодных планов прове­дения плановых проверок, а выявленные в ходе обследования признаки нару­шений требований земельного законо­дательства будут являться основанием для проведения внеплановых проверок с последующим привлечением к административной ответственности в случае подтверждения правонарушении (п. 8 постановления Правительства РФ от 02.01.2015 №1 «Об утверждении Положе­ния о государственном земельном над­зоре», п. 2 ч. 6 ст. 71.1 ЗКРФ).

Необходимо подчеркнуть, что адми­нистративное обследование объектов земельных отношений земель сельско­хозяйственного назначения осущест­вляется в приоритетном порядке в отно­шении сельскохозяйственных угодий, земель, используемых для ведения сельскохозяйственного производства и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей.

Результаты административного обсле­дования оформляются актом административного обследования объекта земельных отношений (в случае выявления призна­ков нарушений земельного законодатель­ства, по которым предусмотрена админи­стративная и иная ответственность) либо, в случае отсутствия по итогам проведе­ния административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений земельного законодательства Российской Федерации, за которые зако­нодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, заключением об отсут­ствии нарушений земельного законодательства.

Акт (заключение) составляется в форме электронного документа и подпи­сывается квалифицированной электрон­ной подписью, а если это невозможно — на бумажном носителе.

Административное обследование объекта земельных отношений имеет сроки периодичности его проведения.

В случае отсутствия по итогам прове­дения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений земельного законодательства, за которые законодательством Россий­ской Федерации предусмотрена админи­стративная и иная ответственность, следу­ющее административное обследование данного объекта земельных отношений может быть произведено не ранее чем через 2 года.

Кроме того, правообладатель объекта земельных отношений не может быть вклю­чен в ежегодный план проведения плано­вых проверок соблюдения земельного законодательства в течение следующих 3 лет с момента проведения администра­тивного обследования объекта земельных отношений, если по результатам такого обследования не установлено в отноше­нии него признаков нарушений земель­ного законодательства.

Поскольку привлекать к администра­тивной ответственности за нарушение тре­бований земельного законодательства могут не только органы земельного надзора, Правительство РФ предусмотрело в Правилах передачу результатов обследования соответствующим органам для последующего проведения ими проверок, по результатам которых и будут при­ниматься решения о санкциях. Результаты административ­ного обследования объектов земельных отношений исполь­зуются при составлении еже­годных планов проведения пла­новых проверок соблюдения земельного законодательства Российской Федерации.

Результаты администра­тивного обследования объ­екта земельных отношений подлежат опубликованию на официальном сайте органа государственного земельного надзора, осу­ществившего такое административное обследование, в течение 10 рабочих дней со дня утверждения акта административного обследования объекта земельных отношений (заключения об отсутствии нарушений земельного зако­нодательства Российской Федерации). Опубликование осуществляется с учетом установленных законодательством Российской Федерации ограничений, в том числе ограничений, связанных с защитой персональных данных.

Таким образом, законопослушным правообладателям земельных участков опасаться нечего, в отношении же нару­шителей у органов государственного земельного надзора появилась новая форма обнаружения и фиксации нару­шений.

Каковы практические последствия вве­дения данной процедуры?

Как показывает практика применения административного обследования, суще­ственным образом расширился арсенал средств в деятельности государственных земельных инспекторов по получению све­дений о состоянии законности в сфере земельных отношений, что, в свою очередь, позволяет оперативно реагировать на воз­можные нарушения земельного законода­тельства.

В целях своевременного предупреж­дения, выявления и пресечения нару­шений требований земельного законо­дательства в работе государственного земельного надзора используются данные различных геоинформационных систем.

Для реализации этой задачи в первом полугодии 2016 года Управлением Росреестра по Карачаево-Черкесской Республике совместно с ФГБУ «ФКП Росреестра» по Карачаево-Черкесской Республике разработана и успешно функци­онирует схема взаимодействия по обмену информацией, что привело к значитель­ному увеличению выявленных нарушений.

Так, например, в ходе административ­ного обследования можно обнаружить такое распространенное земельное правонарушение, как использование земельных участков не по целевому назначению, данный факт легко установить, наложив и сопоставив космическую съемку и ортофотопланы на кадастровую карту с целью выявления нарушений земельного зако­нодательства. Данная система позволяет обеспечить земельный надзор информа­цией, необходимой для выявления нару­шений, а также для формирования планов проверок и административных обследо­ваний. Неиспользование земельного участка в целях строительства в течение сроков, установленных законом, не только влечет административную ответственность, но также риски утраты права на земельный участок.

В силу ч. 2 ст. 45 ЗК РФ право постоян­ного (бессрочного) пользования земель­ным участком, право пожизненного насле­дуемого владения земельным участком прекращается принудительно в случае в т. ч. неиспользования земельного участка, предназначенного для сельскохозяй­ственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение 3 лет.

Статья 284 ГК РФ4 не позволяет собствен­нику земельного участка оставлять его без использования, и тем самым его право поль­зования земельным участком становится одновременно его обязанностью.

В силу ст. 285 ГК РФ земельный участок может быть изъят у собственника, если использование участка осуществляется с грубым нарушением правил рациональ­ного использования земли, установленных земельным законодательством, в частно­сти, если участок используется не в соот­ветствии с его целевым назначением или его использование приводит к существен­ному снижению плодородия сельскохо­зяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки.

Как раз в этих случаях целесообразно в целях выявления и определения веро­ятных нарушений земельного законода­тельства в рамках осуществления государ­ственного земельного надзора применять метод административного обследования.

В качестве примера также можно привести распространенную ситуацию, когда граждане зачастую при использо­вании земельного участка «прихватывают» к своему законному участку часть земель общего пользования. В этом случае если в результате административного обсле­дования будут выявлены признаки нару­шении земельного законодательства за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена ответствен­ность, например будет выявлено самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законода­тельством Российской Федерации прав на указанный земельный участок, адми­нистративная ответственность за которое предусмотрена ст. 7.1 КоАП РФ, то инспек­тором в соответствии с п/п. 2 п. 6 ст. 71 Земельного кодекса РФ организуется про­ведение внеплановой выездной проверки соблюдения земельного законодатель­ства в отношении лица, использующего земельный участок с признаками нару­шений.

Инспекторами Управления Росреестра по Карачаево-Черкесской Республике активно применяется административное обсле­дование земельных участков при осу­ществлении государственного земельного надзора. Так, в первом полугодии 2016 года по результатам проведенных сотрудниками Управления административных обследований сред­ний показатель выявленных нарушений составил около 65%.

В соответствии со ст. 42 Земельного кодекса РФ собственники земельных участков обязаны: использовать земельный участок в соответствии с их целевым назна­чением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным исполь­зованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту,

Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 №1 «О государственном земельном над­зоре» органы Росреестра, в частности, наделены полномочиями по осущест­влению госземнадзора за соблюдением требований земельного законодатель­ства о недопущении самовольного заня­тия земельных участков, использования земельных участков не по целевому назна­чению, требований, связанных с обязатель­ным использованием земельных участков для сельскохозяйственного производства, жилищного или иного строительства в ука­занных целях.

Муниципальные органы данное право используют сегодня не в полном объеме, им достаточно составить акт административного обследования и направить в Управление Росреестра, а государственные инспекторы по земельному надзору при наличии административного правонарушения составляют акт, выносят постановление, накладывают штраф за административное правонарушение и эти средства перечисляются в бюджет того или иного муниципального образования.

За текущий год Управлением Росреестра составлено 182 акта административного обследования, по 124 актам проведены проверки по государственному земельному надзору в установленном порядке. В план проверок на 2017 год включено  58 объектов недвижимости на основании актов административного обследования.

Подводя итог, отмечаем, что приме­нение административного обследования земельных участков существенным обра­зом сказывается на эффективности осу­ществления государственного земельного надзора — результативности проведения проверок, поскольку при осуществлении данной формы надзорных мероприятий можно определить наличие или отсутствие нарушения земельного законодательства до проведения проверки в отношении того или иного лица и тем самым исключить необоснованную проверку в отношении как юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, так и граждан.